L'agriculture à l'épreuve de l'environnement: Trente ans de lutte pour la qualité des eaux en Bretagne (Bourblanc, 2019)

Rémi Barbier

Magalie Bourblanc, M. 2019. L'agriculture à l'épreuve de l'environnement: Trente ans de lutte pour la qualité des eaux en Bretagne. L’Harmattan, 282 p. ISBN : 978-2-343-16620-9. 29€

(URL: www.editions-harmattan.fr/index.asp?navig=catalogue&obj=livre&no=62410)

Remi Barbier

ENGEES, Strasbourg, France; remi.barbier@engees.unistra.fr

 

To cite this Review: Barbier, R. 2019. Review of "L'agriculture à l'épreuve de l'environnement: Trente ans de lutte pour la qualité des eaux en Bretagne", L'Harmattan, 2019, by M. Bourblanc, Water Alternatives, http://www.water-alternatives.org/index.php/boh/item/41-ag

 

L’agriculture à l’épreuve de l’environnement est une version remaniée, approfondie et actualisée de la thèse de science politique soutenue par l’auteure en 2007. De quoi est-il question dans cet ouvrage ? Du dossier de la pollution des eaux par les nitrates agricoles, dont Magalie Bourblanc retrace les rebondissements sur la période 1980-2015. Mais ce dossier n’est-il pas déjà bien connu et l’affaire entendue ? Les alertes et les interpellations se succèdent, les mesures s’empilent, la « profession » résiste et la pollution continue... Certes, mais tout l’intérêt de l’ouvrage est de faire pénétrer le lecteur au cœur du fonctionnement du secteur agricole, et donc de lui faire saisir comment la question environnementale y a été en quelque sorte métabolisée pour conduire finalement à cet échec. L’auteure s’est placée à cet effet à l’épicentre de la crise des pollutions diffuses, dans le département des Côtes d’Armor, haut-lieu de l’élevage intensif porcin, tout en introduisant régulièrement une mise en perspective très instructive avec les Pays-Bas. On peut retenir quatre principaux fils directeurs permettant une lecture transversale de l’ouvrage.

Le premier, central bien entendu, est celui de la manière dont les « arrangements institutionnels » du secteur agricole ont su traverser cette épreuve environnementale en échappant peu ou prou à une véritable remise en cause. Cela débuta par la classique stratégie du déni du problème et de la responsabilité, activée au cours des premières années ayant suivi la publication du rapport Hénin, en 1980, qui établissait le caractère structurel des pollutions liées à l’élevage intensif hors-sol. Puis, la pression publique s’accentuant au début des années 90, la toute nouvelle direction de l’eau du ministère de l’environnement se vit confier la conception d’une première réponse nationale, en rupture avec les premières initiatives locales de prise en charge du problème. Cela aboutit au programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole (PMPOA) : l’auteure montre alors comment, sous le contrôle des acteurs agricoles, celui-ci fut stratégiquement centré sur le problème des effectifs illégaux, au détriment des aspects sanitaro-environnementaux de pollution des eaux, vidé sur ce dernier plan de toute mesure contraignante, au nom de l’impossible contrôle de tous les contributeurs de cette « pollution diffuse », et en fin de compte habilement détourné en un programme de modernisation des plus gros élevages : ceux-ci purent à la fois régulariser leurs sureffectifs, obtenir des subventions des agences de l’eau (les grandes perdantes de l’affaire) et de l’Etat pour se conformer à la réglementation des installations classées, et se voir de facto exemptés de verser des redevances aux agences, puisqu’une fois aux normes leurs installations ne pollueraient plus… Lorsque la directive nitrates entra dans le jeu, les acteurs agricoles entreprirent de façonner un dispositif essentiellement curatif (donc sans remise en cause de la taille des cheptels) à base de (coûteuses) stations de traitement des lisiers par ailleurs fortement subventionnées, un dispositif par ailleurs largement virtuel ou formel quant à la mise en œuvre de plafonds et de plans d’épandage dont personne n’était en mesure de vérifier qu’ils étaient correctement appliqués, et enfin hyper-complexe. L’auteure montre bien comment cette dernière caractéristique découle en droite ligne des choix initiaux d’une administration en quelque sorte dominée symboliquement par la « profession » : ayant en effet totalement intégré le discours « libéral social » de celle-ci sur la nécessité de préserver le tissu de petits éleveurs, et faisant face par ailleurs à son retrait d’une problématique environnementale devenue trop sensible et générant de fortes tensions internes, l’administration agricole décida, de sa propre initiative, d’adjoindre cet enjeu social à l’objectif réglementaire auquel elle aurait pu ou même dû se limiter, et déploya à cet effet une approche collective très sophistiquée à l’échelle de « zones d’excédents structurels ». Concrètement, au lieu de se contenter de fixer et de contrôler des objectifs de qualité du milieu, elle entreprit de spécifier directement les moyens à mettre en œuvre : elle attribua des droits et organisa des pratiques d’épandage, autant pour des motifs environnementaux que pour éviter de pénaliser les « petits exploitants » et de « réveiller un conflit endémique sur le foncier », sans toutefois se donner les moyens de contrôler leur mise en œuvre, et en multipliant les cas particuliers et les catégories plus ou moins alibi, dans une logique de surenchère largement encouragée par la « profession ». En fin de compte, ce dispositif finit par échapper à la maîtrise de ses concepteurs, se révéla impossible à réformer ou à faire évoluer de manière incrémentale en raison même de sa complexité, et produisit des effets doublement contre-productifs : la concentration s’accentua, car seules les plus grosses installations purent malgré tout investir et amortir le coût des stations de traitement, et les nitrates sont toujours là.

Le néo-corporatisme agricole, ce mode de représentation catégorielle monopolisé par le syndicalisme majoritaire, et, plus encore, la dynamique interne de la « profession agricole », constituent un deuxième fil directeur majeur de cette histoire. M. Bourblanc montre très finement comment s’est structuré le schème de « l’unité de la profession agricole », comment il a servi de ressource stratégique dans les négociations et rapports de force avec les pouvoirs publics à différents moments cruciaux, et enfin comment la façade s’est maintenue quand l’édifice commença à se lézarder. Au fil des années et des crises en effet, les intérêts et la stratégie des coopératives de producteurs, devenues des entreprises largement autonomisées de leurs adhérents et surtout attachées à défendre des « droits à produire », ont commencé à diverger de ceux des éleveurs et de leurs représentants officiels, à savoir les chambres tenues par le syndicalisme majoritaire. Mais l’Etat, aveugle à cette divergence progressive, continua à négocier avec les représentants traditionnels en pensant / espérant que ces derniers pouvaient engager et faire évoluer l’ensemble de la « profession », alors que c’était de moins en moins le cas. Cette « erreur stratégique » conduisit la puissance publique à focaliser l’action sur les éleveurs, alors qu’il aurait sans doute été plus efficace, explique M. Bourblanc, d’agir justement au niveau des coopératives et groupements d’éleveurs. L’analyse de ce néo-corporatisme est rendue encore plus intéressante par la comparaison avec le cas néerlandais, dont la trajectoire fut en effet très dissemblable.

Le troisième fil rouge de l’ouvrage est celui de l’histoire et de la stratégie de la fédération associative Eaux et Rivières de Bretagne (ERB) : cette fédération, centrée sur la pêche en rivière, fit très tôt de l’élevage intensif la cause des problèmes qu’elle rencontrait dans les rivières. C’est ce que M. Bourblanc nomme le « problème perçu », dont découlait aux yeux de l’association une indispensable réduction de la taille des exploitations. Mais à l’aube des années 80, il était très difficile, voire impossible, d’attaquer frontalement l’incarnation du « miracle économique breton ». De surcroît, la nécessité de l’élevage intensif avait été naturalisée en excipant du manque structurel de terres agricoles en Bretagne. ERB va donc devoir développer une stratégie latérale et évolutive, basée sur l’appréhension des leviers de mobilisation disponibles et des avantages et inconvénients liés à leur activation. C’est ce qui explique en partie les rebondissements du dossier, de contentieux en contentieux : ERB attaqua d’abord les exploitants sur le non respect de leurs obligations réglementaires, afin de les discréditer en les faisant apparaître comme des délinquants ; ensuite, elle prit appui sur la directive européenne relative à la qualité des eaux superficielles destinées à la consommation humaine, nouant ainsi les dimensions environnementale et sanitaire ; enfin, elle rebondit sur le problème du phosphore et des « marées vertes », ce qui lui permit de convoquer un nouvel enjeu sanitaire. On apprend au passage pourquoi ERB ne s’est pas engagée dans le contentieux sur les pesticides, ni dans celui de la qualité des eaux distribuées au robinet, au grand dam des associations de consommateurs qui conduisirent ce combat : cela déplaçait la cible sur les collectivités locales, et risquait de précipiter un équipement massif en unités de traitement des eaux, laissant intouché le secteur de l’élevage intensif. L’auteure ne le fait pas mais on pourrait ici interroger la stratégie d’ERB : en se centrant sur le respect des réglementations installations classées et des effectifs illégaux, n’a-t-elle pas involontairement contribué à la dérive du PMPOA ?

Enfin, les politiques et dynamiques d’échelle fournissent une dernière clef de lecture transversale de l’ouvrage. Il est en effet très intéressant de voir comment, pour quelles raisons et avec quels effets les acteurs activent, ou parfois subissent, des changements d’échelle. On voit ainsi comment des dispositifs d’abord élaborés au niveau très local (notamment le « modèle costarmoricain » des plafonds d’épandage) furent repris au niveau national et obtinrent ainsi un surcroît de portée et de légitimité ; comment le mouvement associatif noua une forme d’alliance avec la commission européenne, lui fournissant relais locaux, expertise et argumentaires sur la non-application des directives et s’extrayant dans le même mouvement d’un rapport de force local par trop défavorable tout en obtenant le droit d’être intégré aux discussions sur l’application de la directive nitrates, même si ce fut à la marge ; comment la menace des sanctions européennes, si mal anticipée par les gouvernements successifs, produisit malgré tout certains effets ; ou encore comment une régionalisation de la gestion des lisiers fut engagée afin de contenir le risque d’alignement à la baisse sur les compromis négociés par la « profession » dans chaque département, induisant ce faisant une forme de concurrence entre logiques et arrangements corporatistes et politiques.

S’il y a des regrets à exprimer par rapport à l’ouvrage, c’est principalement de ne pas bénéficier des mêmes finesse et profondeur d’analyse sur la période la plus récente, celle des algues vertes, et celle aussi d’une possible remise en cause du modèle breton d’élevage intensif, pris en tenaille entre la révolution du « bien manger » qu’évoque l’auteure dans sa conclusion et la concurrence des « immenses usines à viande de porc » du Nord de l’Europe (cf. article « Le dilemme du charcutier », Le Monde, 06/07/19). Pour le reste, on recommande vivement la lecture de cet ouvrage qui aurait pu aussi s’intituler « l’environnement à l’épreuve de l’agriculture ».

 

 

 

Additional Info

  • Author(s): Magalie Bourblanc
  • Year of publication: 2019
  • Publisher: L’harmattan
  • Subject: Water governance, Agricultural water use, Environmental History, Water quality, pollution
  • Type: Review
  • Review author: Rémi Barbier
  • Language: French